“รัฐธรรมนูญ”มีไว้ทำไม? โดย พิชญ์ พงษ์สวัสดิ์

ขอบคุณข้อมูลจาก : มติชนออนไลน์

the-article-about-constitution

ผู้เขียน พิชญ์ พงษ์สวัสดิ์ [email protected]

ที่มา มติชนรายวัน

ตั้งชื่อเลียนแบบบทความอมตะของอาจารย์นิธิเรื่อง “ทหารมีไว้ทำไม?” เพราะบ้านเมืองเรานั้น บางทีก็ต้องถามคำถามอะไรง่ายๆ แบบนี้แหละครับ

ช่วงนี้ การเมืองไทยก็กำลังเข้าสู่ช่วงสำคัญอีกช่วงหนึ่งช่วง นั่นก็คือ ช่วงของการรอเข้าสู่ประชามติร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ซึ่งคาดว่าจะมีขึ้นในเดือนกรกฎาคม ภายหลังจากที่ร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่นี้ผ่านการกลั่นกรองปรับปรุงอีกรอบหนึ่งโดยหลายฝ่ายๆ

ดังนั้น ในช่วงนี้เราก็จะเริ่มเห็นหลายภาคส่วนในสังคมออกมาให้ทรรศนะกับร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ สิ่งที่น่าสนใจในเรื่องแรกก็คือ สาระสำคัญของรัฐธรรมนูญนี้อยู่ที่ไหน

สิ่งที่ควรจะพิจารณาต่อก็คือ ในฝ่ายที่สนับสนุนและคัดค้านนั้นเขามีประเด็นอยู่ที่ไหนกันบ้าง ส่วนไหนที่เราเห็นด้วย ส่วนไหนที่เราไม่เห็นด้วย และด้วยเหตุผลอะไร

ที่สำคัญอีกประการหนึ่งก็คือ เวลาที่เราไม่เห็นด้วยกับอีกฝ่ายหนึ่งนั้น เราเข้าใจไหมว่าทำไมเขาถึงมีเหตุผลที่ต่างจากเรา และเราอาจจะต้องคิดหาความเป็นไปได้ว่า จะหาทางออกจากสิ่งที่เห็นต่างกันได้ไหม

อีกเรื่องหนึ่งที่ควรจับตามองก็คือ ท่ามกลางกระแสการให้ความเห็นระหว่างฝ่ายที่เห็นด้วย กับฝ่ายที่ไม่เห็นด้วยกับรัฐธรรมนูญนี้ เราก็เริ่มเห็นว่าใครบ้างที่มีสิทธิให้ความเห็น และฝ่ายไหนที่เสียงไม่ถูกได้ยิน อาทิ ห้ามพูด ห้ามสัมมนา หรือถูกเรียกไปปรับทัศนคติ โดยเฉพาะเงื่อนไขที่กล่าวกันว่า “ติชมได้ แต่อย่าสร้างความแตกแยก”

เรื่องสุดท้าย ก็คือ อะไรคือทางออกของสังคมหลังจากการประชามติร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ เช่น กำหนดการการเลือกตั้ง การสร้างกระบวนการใหม่ในการร่างรัฐธรรมนูญหากไม่ผ่านกระบวนการสร้างความปรองดองในระยะต่อไปจะเป็นอย่างไร กระบวนการชดเชย หรือตรวจสอบ กับสิ่งที่มีการตัดสินและไม่ตัดสินในแต่ละเรื่องจะเป็นอย่างไร ทั้งจากสถาบันทางการเมือง และจากมติมหาชน

เอาหล่ะครับ ทีนี้มาเข้าเรื่องที่อยากจะแบ่งปันกันในสัปดาห์นี้ โดยจะขอยกเอาประเด็นความเห็นของผมในเรื่องเนื้อหาสาระออกไปก่อน แต่มาตั้งคำถามกับเรื่องที่ใหญ่ที่สุดก็คือ เราจะมีรัฐธรรมนูญไปทำไม

เรื่องนี้เป็นเรื่องที่สำคัญ เพราะบางส่วนเริ่มรู้สึกว่า อย่าไปมีเลยรัฐธรรมนูญ เพราะมีก็ฉีกอีกอยู่ดี จะมาพูดทำไมว่ารัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศ ในเมื่อทุกครั้งที่มีรัฐประหารรัฐธรรมนูญก็ไม่ได้มีความศักดิ์สิทธิ์อะไร

ส่วนฝ่ายที่สนับสนุนรัฐประหาร ในยุคหลังๆ ก็จะอ้างว่ารัฐธรรมนูญมันถูกทำลายไปแล้วก่อนจะมีรัฐประหาร รัฐประหารต่างหากเป็นหนทางที่หลีกเลี่ยงไม่ได้ เพื่อทำให้สภาวะที่รัฐธรรมนูญไม่ทำงานนั้น มันกลับสู่ระเบียบเรียบร้อยอีกครั้ง

ผมก็เลยมานั่งคิดดูว่า หลายๆ ปีที่ผ่านมา ผมเรียนรู้เรื่องราวที่เกี่ยวกับรัฐธรรมนูญอะไรบ้าง เลยอยากจะแบ่งปันให้กับท่านผู้อ่านลองพิจารณาดู

ผมขอแบ่งเรื่องรัฐธรรมนูญออกเป็นสี่ประเด็น ซึ่งหลายประเด็นผมก็พูดอยู่บ่อยๆ แต่บางประเด็นก็ยังไม่ได้นำมาเน้นย้ำให้เห็น

ประเด็นแรกซึ่งอยากจะพูดมากหน่อยก็คือ ถ้าย้อนกลับไปพูดถึงเรื่องรัฐธรรมนูญเมื่อสักเกือบสามสิบปีก่อน มาจนถึงเกือบยี่สิบปีก่อน เราจะมองรัฐธรรมนูญตามที่เราถูกสอนในวิชากฎหมายเบื้องต้น นั่นก็คือรัฐธรรมนูญคือกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศ

พูดง่ายๆ ก็คือ เรามองรัฐธรรมนูญผ่านสายตาของลำดับศักดิ์ของกฎหมาย แต่ขณะเดียวกัน ในทุกคำบรรยายกฎหมาย เราก็จะพบเรื่องราวของความไม่ศักดิ์สิทธิ์ของรัฐธรรมนูญอีกมากมาย เช่น การล้มล้างรัฐธรรมนูญด้วยกำลังทหาร หรือการพูดถึงว่า กฎหมายบางฉบับนั้นมีบทบัญญัติที่ขัดกับรัฐธรรมนูญ แต่กลายเป็นข้อยกเว้นไปเสีย นั่นคือ รัฐธรรมนูญก็มีช่องบอกว่าเว้นแต่กฎหมายอื่นจะกำหนดอย่างไร

นอกเหนือจากความเข้าใจว่าสถานะของรัฐธรรมนูญที่สูงสุดแต่ไม่ศักดิ์สิทธิ์แล้ว อีกสิ่งหนึ่งที่ครูบาอาจารย์ของผมท่านพร่ำสอนก็คือ ท่านมักจะมองรัฐธรรมนูญออกเป็นสองกลุ่มคือ รัฐธรรมนูญที่มีลักษณะเผด็จการ และรัฐธรรมนูญที่มีลักษณะประชาธิปไตย

กล่าวอีกอย่างก็คือ รัฐธรรมนูญนั้นเป็นกฎหมาย กฎหมายก็เป็นเครื่องมือของผู้ปกครอง ดังนั้นใครคือผู้ปกครอง เขาก็จะเขียนรัฐธรรมนูญเพื่อประโยชน์ของพวกเขา

แต่เรื่องของการพิจารณารัฐธรรมนูญว่าเป็นเผด็จการหรือประชาธิปไตยมันไม่ง่ายขนาดนั้น ใครจะชอบถูกมองว่าตัวเองเป็นเผด็จการ ดังนั้นสิ่งที่เคลือบแฝงอยู่ในการสนับสนุนการปกครองและรัฐธรรมนูญเผด็จการนั้นก็มักจะมากับเรื่องสองเรื่อง นั่นก็คือ ข้ออ้างเรื่องเสถียรภาพของการเมือง และเรื่องของความไม่พร้อมของประชาชน

อีกเครื่องมือหนึ่งที่ใส่เอาไว้ในเรื่องของการพิจารณาเรื่องของรัฐธรรมนูญเผด็จการและการต่อรองอำนาจกับพลังประชาธิปไตยก็คือเรื่องของการใส่บทเฉพาะกาลเอาไว้ คือมีกำหนดการที่ชัดเจนที่ขอกันดีๆ ที่ยอมกันได้บ้างในแต่ละเรื่อง

เรื่องที่ทำให้ย้อนคิดกันก็คือ แม้ว่าเราจะเข้าใจว่ารัฐธรรมนูญที่เป็นประชาธิปไตยนั้นจะต้องให้อำนาจประชาชน และมีบทบัญญัติว่าด้วยเรื่องสิทธิเสรีภาพ แต่เราก็รับรู้ว่านั่นไม่ใช่สาระสำคัญของรัฐธรรมนูญทุกฉบับ กล่าวคือ มันเป็นแค่ลักษณะของรัฐธรรมนูญแบบหนึ่ง ไม่ใช่รัฐธรรมนูญทั้งหมด เพราะสิ่งที่สำคัญกว่าก็คือ การเข้าถึงสารัตถะของการเมืองไทยว่า การเมืองไทยนั้นถูกขับเคลื่อนโดยแบบแผนของวงจรอุบาทว์เสียมากกว่า

ในการพิจารณารัฐธรรมนูญในแบบที่สอง ซึ่งบางส่วนก็คาบเกี่ยวกับแบบที่หนึ่งอยู่บ้าง คือเรื่องของรัฐธรรมนูญในฐานะของการจัดการปกครองประเทศ ในแง่นี้รัฐธรรมนูญจะมีเงื่อนไขสำคัญว่ามันเป็นเรื่องของการจัดวางความสัมพันธ์ทางอำนาจของภาคส่วนต่างๆ ในสังคม ซึ่งวิธีการมองแบบนี้อาจจะมีทั้งในแง่ของสังคมวิทยา-มานุษยวิทยา (ในความหมายของการพูดถึงการจัดองค์กรทางสังคม และการมีความหมายร่วมกันของสังคม) หรือในแง่ของปรัชญาการเมือง ที่รัฐธรรมนูญมีนัยของรูปแบบการจัดระบอบการเมือง คือมีทั้งโครงสร้างการเมือง ความสัมพันธ์ของแต่ละสถาบัน รวมทั้งมีการพูดถึงเป้าหมายของสังคมนั้นๆ ว่าปกครองเพื่ออะไร

รัฐธรรมนูญในแง่นี้อาจจะไม่จำเป็นจะต้องถูกเขียนขึ้นเป็นลายลักษณ์อักษร แต่หมายถึงรัฐธรรมนูญฉบับวัฒนธรรม (ดังที่อาจารย์นิธิเคยกล่าวถึงไว้นานแล้ว) ในความหมายของวัฒนธรรมทางการเมืองของสังคมนั้นๆ และแบบแผนพฤติกรรมที่สำคัญของสถาบันทางการเมืองต่างๆ ในสังคม

สิ่งที่ผมกล่าวถึงนี้ จึงไม่ใช่เรื่องของการขัดกันระหว่างตัวบทกับสิ่งที่เกิดขึ้นจริง แต่หมายถึงการทำความเข้าใจสิ่งที่เกิดขึ้นจริงในสังคม และการทำความเข้าใจนี้ไม่ได้หมายถึงแค่นักวิชาการที่เข้าใจ แต่ผู้ที่มีบทบาทในการเมืองทุกฝ่ายนั้นเข้าใจด้วย

ในแง่นี้ การพูดถึงรัฐธรรมนูญฉบับวัฒนธรรม จึงไม่ใช่กรอบแนวคิดในเรื่องการเผยแพร่รัฐธรรมนูญเพราะชาวบ้านไม่เข้าใจ แต่เป็นเรื่องของการเรียนรู้กันมากกว่าว่า รัฐธรรมนูญฉบับของชาวบ้านหรือรัฐธรรมนูญฉบับที่มีในสังคมนั้น มันต่างกับฉบับที่เขียนอยู่อย่างไร

หรืออาจจะพูดอีกอย่างว่า รัฐธรรมนูญที่ถูกฉีกนั้น มันไม่ใช่ฉบับเดียวกับที่ใช้จริง ก็เป็นไปได้

แต่คำถามที่สำคัญก็คือ รัฐธรรมนูญที่ใช้จริงนั้น มันจะถูกเปลี่ยนแปลงได้อย่างไร

การพิจารณารัฐธรรมนูญในแบบที่สาม คือ การพิจารณารัฐธรรมนูญในความหมายของเครื่องมือที่ใช้ในการพัฒนาการเมือง นั่นหมายความว่า รัฐธรรมนูญมีผลต่อการปรับเปลี่ยนพฤติกรรมทางการเมืองของทั้งบุคคลและสถาบันทางการเมืองที่จะเกิดขึ้นในอนาคต แต่เงื่อนไขที่สำคัญก็คือ เราจะมีศาสตร์และศิลป์ในการพัฒนาพฤติกรรมทางการเมือง และสร้างสถาบันทางการเมืองที่พึงประสงค์ได้อย่างไร และอะไรคือความสำเร็จ และความผิดพลาดที่เกิดขึ้นในแง่ของการออกแบบการเมืองในแต่ละครั้ง

ในประเด็นนี้ เราจะไม่อธิบายง่ายๆ ว่าอะไรคือ รัฐธรรมนูญนั้นเป็นเผด็จการหรือประชาธิปไตย หรือพิจารณาแต่ว่า รัฐธรรมนูญที่เป็นจริงเป็นอย่างไร แต่เราพยายามจะตั้งคำถามว่า รัฐธรรมนูญนั้นจะมีส่วนในแง่ของการปรับเปลี่ยนพฤติกรรมทางการเมืองได้อย่างไร

ตัวอย่างเช่น ในบางยุคสมัยเราเชื่อว่า การเมืองที่ดีคือการเมืองนโยบาย เราก็จะออกแบบรัฐธรรมนูญให้มีระบบการเลือกตั้งที่บังคับให้พรรคส่งผู้สมัครเกินครึ่งของตัวแทนทั่วประเทศ

ในแง่นี้เราก็ต้องคิดก่อนว่า ทุกฝ่ายที่ร่างรัฐธรรมนูญนั้นคงอยากจะพัฒนาประชาธิปไตยให้มันดีขึ้น แต่เขาเข้าใจปัญหาถูกไหม และเขาเสนอทางออกถูกไหม และเขาทำให้มาตรการต่างๆ ที่เสนอมานั้นเป็นจริงได้ไหม

ผมคิดว่า เรื่องนี้เป็นประเด็นการถกเถียงที่สร้างสรรค์ การมองง่ายๆ แค่ว่า รัฐธรรมนูญที่ร่างขึ้นนั้นเป็นเพียงพินัยกรรมของผู้มีอำนาจ

แนวการมองรัฐธรรมนูญในแบบที่สี่คือ สิ่งที่คนไทยยังไม่คุ้นชิน นั่นก็คือการมองรัฐธรรมนูญในฐานะความสัมพันธ์ทางอำนาจ ซึ่งจะว่าไปแล้ว อาจารย์เสน่ห์ จามริก ท่านเคยอธิบายพัฒนาการของรัฐธรรมนูญในตำราที่คนรุ่นผมต้องเรียนเมื่อสัก พ.ศ.2530 แต่สิ่งที่ผมอยากจะลงไปให้ถึงรากฐานซึ่งผมตีความอาจารย์เสน่ห์อีกที นั่นก็คือรัฐธรรมนูญในมิติของอังกฤษ ในสังคมที่ไม่มีรัฐธรรมนูญที่เป็นลายลักษณ์อักษร ซึ่งมันไม่ได้แปลว่าบ้านเมืองเราไม่มีขื่อไม่มีแป

แต่มันหมายถึงว่า รัฐธรรมนูญนั้นมันคือเรื่องของข้อตกลงกันระหว่างสถาบันทางการเมืองต่างๆ ในการใช้อำนาจ ฉะนั้นสิ่งที่อ้างถึงจึงไม่ใช่อ้างแต่ข้อกฎหมายภายในรัฐธรรมนูญ แต่มันหมายถึงการที่แต่ละฝ่ายตกลงกันว่าขอบเขตอำนาจของแต่ละฝ่ายนั้นมีอยู่แค่ไหน บ้างก็ด้วยกฎหมายที่มีอยู่ บ้างก็ด้วยเงื่อนไขทางประเพณี และประวัติศาสตร์ที่ยาวนาน

ดังนั้นคำว่า constitution ของอังกฤษ มันจึงหมายถึงการสร้างข้อตกลงของแต่ละฝ่ายในการจะอยู่ร่วมกัน อาทิ ที่เราพูดถึงมหากฎบัตรเมื่อแปดร้อยปีก่อนนั้น ส่วนสำคัญก็คือ การที่พระมหากษัตริย์จะใช้อำนาจได้ก็ต้องผ่านการยินยอมของมุขมนตรีต่างๆ และต่อมาก็เป็นเรื่องของความเป็นธรรมในการดำเนินคดีของเสรีชนเป็นต้น

กล่าวโดยสรุป เมื่อเราพิจารณารัฐธรรมนูญในแง่นี้ เราจะไม่ได้พูดถึงตัวมาตราในรัฐธรรมนูญ แต่เราหมายถึงการยินยอมพร้อมใจและข้อตกลงของแต่ละฝ่าย และการต่อสู้เพื่อขยายอำนาจของฝ่ายตัวเอง

ในมิติสุดท้ายที่อยากจะพูดถึงในสัปดาห์นี้ก็คือ รัฐธรรมนูญในกรอบของ “รัฐธรรมนูญนิยม” (constitutionalism) ซึ่งหลายคนอาจจะงงว่ามันหมายถึงอะไร แต่สิ่งนี้ ส่วนหนึ่งก็เข้ามาถึงเมืองไทยเมื่อปี 2537 ในกระบวนการร่างรัฐธรรมนูญ 2540 โดยอาจารย์อมร จันทรสมบูรณ์

ประเด็นสำคัญที่ผมอยากจะเน้นก็คือรัฐธรรมนูญนิยม มันเป็นกรอบความคิดที่หมายถึงการจำกัดอำนาจของรัฐบาล (limited government) ซึ่งมีฐานคิดที่สำคัญรองรับก็คือ ลัทธิเสรีนิยม ที่หมายถึงการให้คุณค่ากับความเป็นมนุษย์ และสิทธิเสรีภาพของมนุษย์ซึ่งรัฐจะละเมิดไม่ได้ และที่รัฐละเมิดไม่ได้ก็เพราะรัฐบาลนั้นเป็นรัฐบาลที่มาจากอำนาจอธิปไตยที่เป็นของประชาชน

แม้ว่าในความเป็นจริงนั้น แต่ละแนวคิดจะมีการผสมปนเปกัน แต่ถ้าแยกแยะประเด็นออกมาในแบบนี้แล้วเราจะได้เห็นว่า แนวคิดรัฐธรรมนิยมก็คือ การที่รัฐธรรมนูญมันเป็นสิ่งที่กำหนดกฎเกณฑ์ไม่ให้รัฐนั้นละเมิดประชาชน และมันเป็นหัวใจสำคัญของรัฐธรรมนูญอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ ดังนั้นในกรอบคิดนี้ มันจึงไม่มีรัฐธรรมนูญในความหมายของรัฐธรรมนูญเผด็จการ เพราะรัฐธรรมนูญก็คือรัฐธรรมนูญ และสิ่งที่เรามองว่า ความเป็นประชาธิปไตยก็เป็นสิ่งที่มีอยู่ เป็นแกนกลางของรัฐธรรมนูญ ไม่ใช่แค่ชนิดหรือออปชั่นที่จะเสริมเข้ามา

รัฐธรรมนูญจึงเป็นพันธสัญญา และเป็นเครื่องมือทางกฎหมาย ภายใต้การปกครองที่ประชาชนเป็นใหญ่ ดังตัวอย่างของรัฐธรรมนูญสหรัฐอเมริกาและรัฐธรรมนูญฝรั่งเศส ซึ่งมีฐานมาจากสาธารณรัฐ (แปลง่ายๆ ว่า รัฐเป็นของสาธารณะ)

การจำกัดอำนาจรัฐนั้น อาจจะขยายผลไปถึงการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐได้ และหัวใจคือ ใครที่ใช้อำนาจรัฐก็ต้องถูกตรวจสอบ ไม่ว่าจะเป็นนักการเมือง ข้าราชการ หรือคนดี เพราะฐานคิดมันอยู่ที่การป้องกันไม่ให้รัฐละเมิดอำนาจของเรา และรัฐต้องมาจากความยินยอมของเรา ในฐานะที่มาและเจ้าของอำนาจอธิปไตย

ประเด็นปัญหาที่เกิดจากการร่างพินัยกรรม เอ้ยรัฐธรรมนูญของบ้านเรานั้น สำหรับผมอาจจะเป็นเรื่องของการผสมปนเปหลักคิดห้าหลักนี้เข้าด้วยกัน โดยมีแนวคิดแบบรักทุกคน ใส่ทุกเรื่อง แล้วก็อ้างว่าอย่ามาวิจารณ์หรืออย่ามาไม่เห็นด้วย เพราะเราบรรจุทุกอย่างเอาไว้แล้ว แต่สิ่งที่สำคัญก็คือ เราจัดวางและสร้างความสัมพันธ์ของแต่ละเรื่องราวเข้าไว้อย่างเป็นระบบและมีความเป็นไปได้แค่ไหน โดยเฉพาะถ้าเราต้องการพัฒนาประชาธิปไตยให้มีคุณภาพ …